IL DIRITTO AL DIGITALE PUÒ TRASFORMARSI IN UN OBBLIGO?
IL DIRITTO AL DIGITALE PUÒ TRASFORMARSI IN UN OBBLIGO?
Autotutela del diritto soggettivo tra canale fisico e identità digitale nei rapporti con la Pubblica Amministrazione
⚫ ANALISI APPROFONDITA
Negli ultimi anni si è affermato un principio apparentemente positivo: il diritto al digitale.
La pubblica amministrazione deve consentire ai cittadini di accedere ai servizi tramite strumenti digitali.
Ma cosa accade quando questo diritto, invece di affiancare il canale tradizionale, finisce per sostituirlo?
E cosa succede quando l’assenza di SPID, CIE o strumenti informatici impedisce in concreto l’accesso al servizio pubblico?
Per rispondere, occorre partire da un punto fondamentale: che cos’è un diritto.
1️⃣ Che cos’è un diritto soggettivo
Nel linguaggio giuridico, un diritto soggettivo è:
- una posizione giuridica attiva riconosciuta dall’ordinamento;
- che attribuisce al titolare un potere di pretesa;
- cui corrisponde un obbligo giuridico in capo a un altro soggetto.
Un diritto, per essere tale, deve essere esercitabile concretamente.
Se l’unica modalità reale per esercitarlo è aderire ad una specifica organizzazione tecnica imposta dall’amministrazione, la libertà si svuota di contenuto.
Un diritto che può essere esercitato solo accettando una determinata piattaforma digitale non è più una facoltà: diventa una condizione organizzativa.
2️⃣ Il diritto al digitale: integrazione o sostituzione?
In Italia il diritto al digitale è disciplinato principalmente dal:
- Codice dell’Amministrazione Digitale (D.Lgs. 82/2005)
Il CAD nasce con una finalità precisa: agevolare e promuovere l’uso delle tecnologie digitali nei rapporti con la PA.
Non nasce per sopprimere il canale fisico.
Nel CAD non troviamo norme che disciplinano lo sportello tradizionale semplicemente perché:
- il suo oggetto è il digitale;
- il canale fisico è storicamente preesistente e strutturalmente presupposto.
Il problema sorge quando, nella prassi amministrativa, il diritto al digitale si trasforma in:
obbligo esclusivo di utilizzare il digitale.
3️⃣ Il contesto costituzionale
Il CAD si inserisce nel quadro della:
- Costituzione della Repubblica Italiana
In particolare:
- Art. 3 → principio di uguaglianza sostanziale
- Art. 97 → buon andamento e imparzialità della pubblica amministrazione
La PA deve essere organizzata nell’interesse del cittadino, non il contrario.
L’organizzazione interna non può tradursi in un ostacolo all’esercizio dei diritti.
4️⃣ Il principio di garanzia del servizio pubblico nella Legge 241/1990
Accanto al quadro costituzionale, vi è una norma fondamentale spesso trascurata nel dibattito sul digitale:
- Legge 7 agosto 1990 n. 241
La L. 241/90 rappresenta la legge generale sul procedimento amministrativo ed è la concretizzazione operativa dei principi costituzionali.
📌 4.1 Il dovere di conclusione del procedimento
L’art. 2 stabilisce che:
La pubblica amministrazione ha il dovere di concludere il procedimento con un provvedimento espresso.
Non è una facoltà.
È un obbligo.
La PA non può sottrarsi alla trattazione di un’istanza per ragioni organizzative interne.
Se il cittadino presenta una richiesta valida, la PA deve prenderla in carico e decidere.
📌 4.2 Principi di economicità, efficacia, imparzialità, pubblicità e trasparenza
L’art. 1 afferma che l’attività amministrativa è retta dai principi di:
- economicità
- efficacia
- imparzialità
- pubblicità
- trasparenza
L’economicità, però, non può essere interpretata come mera riduzione dei costi per la PA trasferendoli sui cittadini.
L’efficacia non può trasformarsi in esclusione.
L’imparzialità implica che l’organizzazione non produca discriminazioni indirette tra cittadini digitalizzati e non digitalizzati.
📌 4.3 Accesso e partecipazione
La L. 241/90 disciplina:
- diritto di accesso,
- partecipazione al procedimento,
- comunicazione di avvio,
- contraddittorio.
Tutti strumenti concepiti in un contesto originariamente fisico.
Nessuna norma della L. 241/90 prevede che l’accesso al procedimento possa essere subordinato al possesso di identità digitale.
📌 4.4 L’assioma della garanzia del servizio
Dalla L. 241/90 emerge un principio strutturale:
Il servizio pubblico deve essere garantito in modo effettivo e non può essere negato per carenze organizzative.
Se la PA decide di organizzarsi in via digitale, ciò è legittimo.
Ma l’organizzazione interna non può incidere sull’esistenza del diritto.
La trasformazione digitale è uno strumento di semplificazione, non un filtro selettivo.
5️⃣ La cancellazione di fatto del canale fisico
Non esiste una norma che abolisca lo sportello fisico.
Eppure nella prassi si osservano:
- accessi solo tramite SPID,
- sportelli chiusi o fortemente limitati,
- prenotazioni esclusivamente online.
Si realizza così una cancellazione di fatto del canale fisico.
Questa dinamica spesso comporta:
- esternalizzazione di competenze tecniche sul cittadino;
- trasferimento di costi (dispositivi, connessione, formazione);
- trasformazione del cittadino in operatore digitale della PA.
Ma il diritto soggettivo non può dipendere dal possesso di strumenti tecnologici.
6️⃣ Il chiarimento europeo definitivo
Il quadro viene definitivamente chiarito con il:
- Regolamento (UE) 2024/1183
che modifica il precedente - Regolamento (UE) n. 910/2014
📜 Articolo 5-bis, paragrafo 15
- L’uso dei portafogli europei di identità digitale è volontario.
L’accesso ai servizi pubblici e privati, l’accesso al mercato del lavoro e la libertà di esercitare un’attività economica non devono in alcun modo essere limitati o resi svantaggiosi per le persone fisiche che non utilizzano i portafogli europei di identità digitale.
Rimane possibile accedere ai servizi pubblici e privati attraverso altri mezzi di identificazione e autenticazione esistenti.
La norma è chiara:
- volontarietà;
- divieto di penalizzazione;
- obbligo di alternative.
Essendo un regolamento UE, è direttamente applicabile negli Stati membri.
7️⃣ Conclusione
Dal combinato disposto di:
- Costituzione,
- L. 241/90,
- CAD,
- Regolamento UE 2024/1183,
emerge un principio unitario:
Il digitale è una facoltà aggiuntiva, non una condizione esclusiva.
La PA può organizzarsi come ritiene opportuno.
Ma non può organizzarsi in modo tale da rendere il diritto esercitabile solo a condizione di aderire ad una specifica infrastruttura tecnologica.
Il diritto al digitale è una conquista.
Non può trasformarsi in un obbligo implicito.
E la garanzia del servizio pubblico resta il perno dell’intero sistema.
⚫ APPENDICE – VADEMECUM SINTETICO DI AUTOTUTELA
Come difendere il diritto di accesso ai servizi pubblici senza obbligo di canale digitale
Negli ultimi anni molte Pubbliche Amministrazioni stanno progressivamente spostando i servizi verso il canale digitale (SPID, CIE, portali online).
Il digitale rappresenta senza dubbio uno strumento utile e importante, ma non può trasformarsi in un obbligo di fatto per i cittadini.
Il diritto europeo e quello italiano stabiliscono infatti che l’identità digitale e gli strumenti elettronici devono essere volontari e non possono diventare l’unica modalità di accesso ai servizi pubblici.
Questo vademecum spiega come difendere concretamente il proprio diritto di accesso ai servizi pubblici anche senza utilizzare strumenti digitali.
- Il principio giuridico di base
Un diritto soggettivo esiste quando:
- una persona ha una pretesa riconosciuta dall’ordinamento
- esiste un soggetto obbligato a rispettarlo
- il diritto è tutelabile davanti ad un giudice
Nel caso dei servizi pubblici:
- il cittadino ha diritto ad accedervi
- la Pubblica Amministrazione ha l’obbligo di garantire il servizio
Questo principio deriva dal quadro generale del procedimento amministrativo disciplinato dalla
Legge 241/1990.
Questa legge stabilisce che la Pubblica Amministrazione deve:
- rispondere alle istanze dei cittadini
- concludere i procedimenti
- garantire trasparenza e accessibilità
Il servizio pubblico quindi non è una concessione, ma una funzione dovuta.
- Il ruolo del Codice dell’Amministrazione Digitale
La digitalizzazione della PA è disciplinata dal
Decreto Legislativo 82/2005.
Il CAD è stato introdotto per:
- semplificare i rapporti con la PA
- aggiungere strumenti digitali
- migliorare efficienza e accessibilità
Ma il CAD non nasce per eliminare i canali tradizionali.
Infatti il suo obiettivo è:
✔ consentire l’uso del digitale
✔ rendere possibile l’identificazione elettronica
✔ facilitare i servizi online
Non afferma invece che:
❌ il digitale debba essere l’unico canale
❌ i cittadini debbano obbligatoriamente possedere strumenti informatici
❌ l’identità digitale sia un requisito universale per l’accesso ai servizi pubblici.
- Il rischio della trasformazione del diritto digitale in obbligo
Nella pratica amministrativa si osserva spesso un fenomeno problematico:
il diritto al digitale viene trasformato in obbligo digitale.
Questo accade quando:
- servizi disponibili prima allo sportello vengono resi accessibili solo online
- procedure amministrative richiedono SPID o identità digitale
- i cittadini sono costretti a utilizzare strumenti tecnologici che non possiedono
In questi casi la digitalizzazione diventa una trasferimento di costi e competenze dalla PA ai cittadini.
Il cittadino si trova infatti a dover:
- possedere dispositivi informatici
- gestire identità digitali
- utilizzare portali e procedure tecniche
di fatto svolgendo attività amministrative che prima erano svolte dagli uffici pubblici.
- Il quadro normativo europeo
Il diritto europeo ha recentemente chiarito questo punto.
Il nuovo regolamento europeo sull’identità digitale, che modifica il regolamento eIDAS, è il
Regolamento (UE) 2024/1183.
Questo regolamento introduce il portafoglio europeo di identità digitale (EUDI Wallet).
Ma stabilisce anche un principio fondamentale:
l’uso dell’identità digitale deve rimanere volontario.
Nei considerando del regolamento viene chiarito che:
- i cittadini non possono essere obbligati ad utilizzare il wallet
- devono esistere modalità alternative di accesso ai servizi
- La norma chiave del regolamento europeo
Il principio è rafforzato dall’articolo 5-bis, paragrafo 15 del regolamento.
In sintesi esso stabilisce che:
- l’uso dei portafogli di identità digitale deve essere volontario
- i cittadini devono poter continuare ad accedere ai servizi pubblici con altri mezzi
- non può verificarsi discriminazione verso chi non utilizza strumenti digitali
Questo significa che la digitalizzazione non può eliminare altre modalità di accesso ai servizi.
- Cosa può fare concretamente un cittadino
Se una Pubblica Amministrazione richiede obbligatoriamente strumenti digitali per accedere ad un servizio pubblico, il cittadino può attivare un percorso di autotutela.
PASSO 1 — Istanza formale
Inviare una PEC all’amministrazione chiedendo:
- accesso al servizio
- modalità alternativa non esclusivamente digitale.
La PA è obbligata a rispondere.
🔻Esempio di Istanza
Oggetto: Istanza formale riguardo al diritto garantito di accesso ai servizi pubblici tramite canale non esclusivamente digitale
Spett.le [Denominazione Ente]
e, per conoscenza
- Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza (RPCT)
- Responsabile per la transizione al digitale (RTD)
- Difensore Civico competente per territorio
- Agenzia per l’Italia Digitale (AgID)
Il/La sottoscritto/a [Nome e Cognome], in relazione alla richiesta di accesso al servizio pubblico [indicare servizio], preso atto che codesta Amministrazione consente l’accesso esclusivamente tramite canale digitale (SPID/CIE/piattaforma online), espone quanto segue.
- Diritto soggettivo ed effettività dell’accesso
Il diritto soggettivo, per essere tale, deve essere concretamente esercitabile. L’accesso al servizio pubblico non può essere subordinato all’adesione obbligata a uno specifico strumento tecnologico, pena la trasformazione di una facoltà (uso del digitale) in condizione esclusiva. - Quadro costituzionale
Ai sensi degli artt. 3 e 97 della Costituzione, l’azione amministrativa deve garantire uguaglianza, imparzialità e buon andamento, senza generare discriminazioni indirette tra cittadini digitalizzati e non digitalizzati. - Legge 7 agosto 1990 n. 241
La Legge n. 241/1990 impone:
- il dovere di conclusione del procedimento (art. 2);
- il rispetto dei principi di efficacia, economicità, imparzialità e trasparenza (art. 1).
L’organizzazione interna dell’ente non può tradursi in un ostacolo all’esercizio di un diritto né giustificare il rifiuto di ricevere istanze presentate con modalità diverse dal canale digitale.
- Codice dell’Amministrazione Digitale (D.Lgs. 82/2005)
Il CAD disciplina e promuove l’uso del digitale, ma non contiene alcuna disposizione che abolisca o escluda il canale fisico. La finalità del CAD è integrativa, non sostitutiva. - Regolamento (UE) 2024/1183 – Art. 5-bis, par. 15
Il Regolamento europeo stabilisce espressamente:
“L’uso dei portafogli europei di identità digitale è volontario.
L’accesso ai servizi pubblici e privati (…) non devono in alcun modo essere limitati o resi svantaggiosi per le persone fisiche che non utilizzano i portafogli europei di identità digitale.
Rimane possibile accedere ai servizi pubblici e privati attraverso altri mezzi di identificazione e autenticazione esistenti.”
Il principio di volontarietà del canale digitale e il divieto di penalizzazione sono norme direttamente applicabili negli Stati membri.
Alla luce di quanto sopra,
CHIEDE
che venga garantita la possibilità di accesso al servizio richiesto mediante modalità alternative non esclusivamente digitali, inclusa la fruizione tramite canale fisico o altra modalità idonea di identificazione.
Si richiede cortese riscontro scritto alla presente istanza entro un termine ragionevole che si può assumere di giorni 30.
Distinti saluti,
[Nome e Cognome]
[Codice fiscale]
[Recapito]
[Data]
PASSO 2 — Diffida formale
Se l’amministrazione:
- non risponde
- oppure nega il servizio
è possibile inviare una diffida formale.
🔻Esempio di Diffida
Oggetto: Diffida e messa in mora – richiesta di accesso al servizio pubblico tramite modalità non esclusivamente digitale
Spett.le [Denominazione Ente]
e, per conoscenza
- Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza (RPCT)
- Difensore Civico competente per territorio
- Agenzia per l’Italia Digitale (AgID)
- Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per la trasformazione digitale
Il/La sottoscritto/a [Nome e Cognome], C.F. [codice fiscale], in relazione al servizio pubblico [indicare servizio], espone quanto segue.
È stato rilevato che codesta Amministrazione consente l’accesso al servizio esclusivamente tramite piattaforma digitale e strumenti di identità digitale (SPID, CIE o analoghi), senza indicare modalità alternative di accesso.
Tale impostazione organizzativa appare suscettibile di determinare una compressione del diritto soggettivo di accesso al servizio pubblico, in quanto subordina l’esercizio del diritto all’utilizzo obbligato di specifiche infrastrutture tecnologiche.
Si richiama in particolare il seguente quadro normativo.
- Costituzione della Repubblica Italiana
Gli artt. 3 e 97 impongono che l’azione amministrativa sia improntata ai principi di uguaglianza, imparzialità e buon andamento, evitando discriminazioni indirette nell’accesso ai servizi pubblici. - Legge 7 agosto 1990 n. 241
La normativa sul procedimento amministrativo stabilisce:
- il dovere della pubblica amministrazione di concludere il procedimento con un provvedimento espresso (art. 2);
- l’obbligo di esercitare l’attività amministrativa nel rispetto dei principi di efficacia, economicità, imparzialità e trasparenza (art. 1).
L’organizzazione interna dell’amministrazione non può costituire motivo ostativo all’esercizio di un diritto soggettivo né impedire la trattazione di un’istanza legittimamente presentata.
- Codice dell’Amministrazione Digitale – D.Lgs. 82/2005
Il CAD disciplina e promuove l’utilizzo degli strumenti digitali nei rapporti con la pubblica amministrazione con finalità di semplificazione e facilitazione.
Esso non contiene disposizioni che aboliscano o sostituiscano il canale fisico, il quale rimane implicitamente presupposto dal sistema amministrativo. - Regolamento (UE) 2024/1183 (modifica del Regolamento UE 910/2014 – eIDAS)
L’art. 5-bis, paragrafo 15 stabilisce espressamente:
"L’uso dei portafogli europei di identità digitale è volontario.
L’accesso ai servizi pubblici e privati, l’accesso al mercato del lavoro e la libertà di esercitare un’attività economica non devono in alcun modo essere limitati o resi svantaggiosi per le persone fisiche che non utilizzano i portafogli europei di identità digitale.
Rimane possibile accedere ai servizi pubblici e privati attraverso altri mezzi di identificazione e autenticazione esistenti."
Tale disposizione, in quanto contenuta in un regolamento europeo, è direttamente applicabile negli ordinamenti nazionali.
Alla luce di quanto sopra
SI FORMULA FORMALE DIFFIDA E MESSA IN MORA
affinché codesta Amministrazione:
- consenta l’accesso al servizio richiesto mediante modalità alternativa non esclusivamente digitale;
- prenda in carico la presente richiesta come istanza amministrativa ai sensi della Legge 241/1990;
- comunichi le modalità operative attraverso cui il sottoscritto potrà accedere al servizio richiesto.
Si richiede riscontro scritto entro i termini previsti dalla normativa sul procedimento amministrativo.
In difetto di riscontro o in caso di diniego non adeguatamente motivato, il sottoscritto si riserva di procedere con:
- segnalazione al Difensore Civico competente;
- segnalazione ad AgID per violazione dei principi di accessibilità e inclusività dei servizi digitali;
- eventuale ricorso nelle sedi giurisdizionali competenti per la tutela del diritto soggettivo e per accertare eventuali profili di violazione di legge ed eccesso di potere.
Distinti saluti
[Nome e Cognome]
[Indirizzo]
[Recapito]
[Data]
PASSO 3 — Difensore civico
Se la situazione persiste si può presentare segnalazione al difensore civico regionale, che può intervenire contro comportamenti amministrativi illegittimi o discriminatori.
PASSO 4 — Ricorso contro il silenzio
Se la PA continua a non rispondere è possibile proporre ricorso al TAR per silenzio-inadempimento, previsto dal
Decreto Legislativo 104/2010.
Il giudice può ordinare all’amministrazione di pronunciarsi sull’istanza del cittadino.
Conclusione
La digitalizzazione dei servizi pubblici rappresenta un progresso importante.
Ma il progresso tecnologico non può trasformarsi in un obbligo tecnologico per i cittadini.
Il principio giuridico rimane chiaro:
- il cittadino ha diritto ai servizi pubblici
- la Pubblica Amministrazione ha l’obbligo di garantirli
- gli strumenti digitali devono affiancare, non sostituire, le altre modalità di accesso.
La tutela di questo equilibrio è essenziale per evitare che il diritto al digitale diventi un obbligo digitale.
Cristian (Id Telegram: Crix)
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